I. COMUNIDAD DE MADRID

C) Otras Disposiciones

CONSEJERÍA DE MEDIO AMBIENTE, ADMINISTRACIÓN LOCAL Y ORDENACIÓN DEL TERRITORIO

HECHOS

Primero

La Orden 3127/2016, de 24 de noviembre, de la Consejería de Medio Ambiente, Administración Local y Ordenación del Territorio, aprobó definitivamente la Modificación Puntual n.^o 2 del Plan General de Ordenación Urbana de Meco, con las condiciones que para su desarrollo se señalaban en el informe de la Comisión de Urbanismo de Madrid de 24 de noviembre de 2016, y se aplazaba, de conformidad con lo previsto en el artículo 62.2.b) de la Ley 9/2001, de 17 de julio, del Suelo de la Comunidad de Madrid, la aprobación definitiva de las modificaciones en la Normativa Urbanística, hasta que se procediese a la subsanación de las deficiencias técnicas apreciadas en el apartado 4.2.5 del informe técnico-jurídico de la Dirección General de Urbanismo de 11 de noviembre de 2016.

Segundo

La Sección Segunda del Tribunal Superior de Justicia de Madrid dictó, el 17 de mayo de 2017, la Sentencia 367, que estimó el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo n.^o 10 de Madrid, declarando la nulidad de pleno derecho del Decreto 672/2016, de 15 de julio, del Alcalde Presidente del Ayuntamiento de Meco, por el que se convocaba la sesión extraordinaria y urgente del Pleno Municipal para el día 18 de julio de 2016.

La citada sentencia considera que no se ha respetado la antelación mínima legal de la convocatoria de dos días hábiles en base a una urgencia que se considera injustificada, lo que ha vulnerado el derecho de participación política del artículo 23 de la Constitución, que es por lo que se sigue el procedimiento privilegiado previsto en la Ley 62/1978, de 26 de diciembre, de protección de los derechos fundamentales.

En dicho Pleno se había acordado la aprobación provisional de la Modificación n.^o 2 de su Plan General de Ordenación Urbana.

Tercero

La Orden 1731/2017, de 30 de junio, de la Consejería de Medio Ambiente, Administración Local y Ordenación del Territorio, dio por subsanadas las deficiencias recogidas en el apartado 4.2.5 del informe técnico-jurídico de la Dirección General de Urbanismo, de 11 de noviembre del 2016, y señaladas en la citada Orden 3127/2016, de 24 de noviembre; levantó el aplazamiento de la aprobación definitiva de las modificaciones en la Normativa Urbanística de la Modificación Puntual n.^o 2 del Plan General de Ordenación Urbana de Meco; y aprobó definitivamente las modificaciones en la Normativa Urbanística de la Modificación Puntual n.^o 2 del Plan General de Ordenación Urbana de Meco.

Cuarto

La Abogacía General de la Comunidad de Madrid, en su informe de 3 de abril de 2018, emitido a solicitud de la Dirección General de Urbanismo, concluyó señalando que procedía la revisión de oficio de los acuerdos adoptados mediante Orden 3127/2016, de 24 de noviembre, y Orden 1731/2017, de 30 de junio, como consecuencia de la Sentencia 367/2017, de 17 de mayo, del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, en la que se declara la nulidad del Decreto 672/2016, de 15 de julio, del Alcalde Presidente del Ayuntamiento de Meco por el que se convocaba sesión extraordinaria y urgente del Pleno Municipal en el que se acordó la aprobación provisional de la Modificación n.^o 2 del Plan General de Ordenación Urbana, en cuanto dicha nulidad implicaba la nulidad de dicho acuerdo de aprobación provisional, y esta nulidad, a su vez, se extendía a los acuerdos de aprobación definitiva adoptados mediante las referidas Órdenes.

Quinto

Con fecha de 12 de abril de 2018, el Director General de Urbanismo ha propuesto la incoación del procedimiento de revisión de oficio de las Órdenes 3127/2016, de 24 de noviembre, y 1731/2017, de 30 de junio, de la Consejería de Medio Ambiente, Administración Local y Ordenación del Territorio, relativas a la aprobación definitiva de la Modificación Puntual n.^o 2 del Plan General de Ordenación Urbana de Meco, y que se declare la subsistencia de los actos firmes dictados en aplicación de la citada Modificación.

Asimismo, señala que la Comunidad de Madrid no ha sido parte en los procedimientos judiciales que han culminado con una sentencia firme en la que se declara nula la convocatoria del Pleno en el que se adopta el acuerdo de aprobación provisional de la Modificación Puntual n.^o 2 del Plan General de Ordenación Urbana de Meco. Lo que ha provocado el desconocimiento de las sentencias dictadas en relación a la convocatoria del Pleno de 18 de julio de 2016, hasta que el Ayuntamiento de Meco ha remitido de nuevo el documento en 2018, junto con la adopción de nuevos acuerdos, con los que se pretende tener por ejecutada la sentencia y por subsanado el acuerdo.

La citada Dirección General discrepa jurídicamente con la forma de ejecutar la sentencia por parte del Ayuntamiento de Meco, al respecto de las actuaciones municipales seguidas para entender que el documento ha sido subsanado, ya que se entiende que “la nulidad de la convocatoria” produce la nulidad de la aprobación provisional, lo que contamina la aprobación definitiva del documento de Modificación.

Es por ello que el posicionamiento jurídico de la misma en este asunto, se concreta en lo siguiente:

1) Que el acuerdo de aprobación provisional no puede convalidarse o subsanarse.

Por esta razón se ha procedido a la devolución del expediente remitido por el Ayuntamiento de Meco relativo al acuerdo plenario de 14 de febrero de 2018 que pretendía otorgar validez y eficacia a la Modificación ya tramitada.

2) Que el acuerdo de aprobación definitiva está viciado de nulidad, por lo que procede la revisión de oficio del citado acuerdo.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

Primero

El artículo 106 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, dispone que “Asimismo, en cualquier momento, las Administraciones Públicas de oficio, y previo dictamen favorable del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente de la Comunidad Autónoma si lo hubiere, podrán declarar la nulidad de las disposiciones administrativas en los supuestos previstos en el artículo 47.2”.

En lo que se refiere a la tramitación del procedimiento, siguiendo el criterio del entonces Consejo Consultivo de la Comunidad de Madrid, entre otros, en su Dictamen 323/14, se puede decir que el artículo 106.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, no contempla un procedimiento específico a seguir para la sustanciación de los expedientes de declaración de nulidad, pues dicho artículo únicamente recoge la preceptividad del dictamen previo favorable del órgano consultivo que corresponda. Por ello, han de entenderse de aplicación las normas generales recogidas en el Título IV del citado cuerpo legal, denominado “De las disposiciones sobre el procedimiento administrativo común”, con la singularidad de que el dictamen del órgano consultivo reviste carácter preceptivo y habilitante de la revisión pretendida.

En consecuencia, siguiendo al superior órgano consultivo de la Comunidad de Madrid, son trámites comunes para proceder a la revisión de oficio de las disposiciones administrativas los que seguidamente se señalan:

— Acuerdo de iniciación del procedimiento dictado por el órgano competente. En el presente caso, la competencia para la tramitación del procedimiento de revisión de oficio de las disposiciones administrativas de carácter general en materia de Urbanismo, corresponde a la Consejería de Medio Ambiente, Administración Local y Ordenación del Territorio, de conformidad con las atribuciones competenciales que ha realizado el Decreto 194/2015, de 4 de agosto, del Consejo de Gobierno, por el que se establece su estructura orgánica.

— Actuaciones instructoras. Las actuaciones instructoras se realizarán por la Secretaría General Técnica de la Consejería de Medio Ambiente, Administración Local y Ordenación del Territorio.

— Trámite de audiencia. Como en todo procedimiento administrativo, aunque no lo establezca expresamente el artículo 106.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, se impone la audiencia del o de los interesados, trámite contemplado con carácter general en el artículo 82 de la citada Ley, que obliga a que se dé vista del expediente a los posibles interesados, a fin de que puedan alegar y presentar los documentos y justificantes que estimen pertinentes en defensa de sus derechos.

En el presente supuesto, se concederá trámite de audiencia al Ayuntamiento de Meco por un plazo máximo de quince días hábiles.

Asimismo, al tratarse de una disposición de carácter general, debe someterse al procedimiento de información pública, mediante su publicación en el BOLETÍN OFICIAL DE LA COMUNIDAD DE MADRID durante un plazo máximo de veinte días hábiles, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 83 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre.

— Propuesta de resolución: Es el trámite que culmina la instrucción y expresa los fundamentos jurídicos en los que la Administración sustenta su planteamiento a favor de la nulidad radical de la disposición cuestionada. Se dictará por la Secretaría General Técnica de esta Consejería.

— Dictamen de la Comisión Jurídica Asesora de la Comunidad de Madrid. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 5.2 de la Ley 7/2015, de 28 de diciembre, de Supresión del Consejo Consultivo, en relación con el artículo 106.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, se debe recabar dictamen de la Comisión Jurídica Asesora de la Comunidad de Madrid.

— La competencia para resolver los procedimientos de revisión de oficio de las disposiciones administrativas de carácter general, le corresponde al Consejo de Gobierno, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 53.4.e) de la Ley 1/1983, de 13 de diciembre, de Gobierno y Administración de la Comunidad de Madrid.

Segundo

El procedimiento de aprobación de los Planes Generales y de sus modificaciones y revisiones se regula en el artículo 57.e) de la Ley 9/2001, de 17 de julio, del Suelo de la Comunidad de Madrid, que establece que, aprobado provisionalmente el Plan General, el expediente completo derivado de la instrucción del procedimiento en fase municipal será remitido a la Consejería competente en materia de ordenación urbanística a los efectos de su aprobación definitiva, si procede, por el órgano competente.

Por lo tanto, la aprobación provisional está configurada como un trámite esencial dentro del procedimiento de aprobación de los Planes Generales y de sus modificaciones.

Tercero

En virtud de la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid 367/2017, de 17 de mayo, ha quedado expulsado del ordenamiento jurídico el Decreto 672/2016, de 15 de julio, del Alcalde Presidente del Ayuntamiento de Meco, por el que se convocaba la sesión extraordinaria y urgente del Pleno Municipal para el día 18 de julio de 2016, que aprobó provisionalmente la Modificación n.^o 2 de su Plan General de Ordenación Urbana.

Como consecuencia de lo anterior, la citada declaración de nulidad se extiende, no solo a la aprobación provisional de la Modificación Puntual n.^o 2 del Plan General de Ordenación Urbana de Meco, sino también a los acuerdos de aprobación definitiva adoptados mediante las citadas Órdenes 3127/2016, de 24 de noviembre, y 1731/2017, de 30 de junio.

En un supuesto similar se ha pronunciado la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Supremo, en su Sentencia de 12 de noviembre de 2010, dictada en los autos del Recurso de Casación n.^o 5515/2006.

En su Fundamento quinto señala que “la nulidad de la aprobación provisional del plan haya sido declarada en un procedimiento especial de protección de derechos fundamentales no hace sino agravar el vicio de invalidez apreciado. No es posible una invalidez más (sic) grave que aquella que vulnera un derecho fundamental. Téngase en cuenta que dentro de la teoría general sobre la invalidez de los actos administrativos el grado superior viene representado por la nulidad plena, reservada para actos, como el acuerdo del Pleno de Ayuntamiento de aprobación provisional, que, por lo que hace al caso, han lesionado un derecho fundamental (artículo 23 de la CE) que da lugar a amparo constitucional, exartículo 62.1.a) de la Ley 30/1992. Por otro lado, el fraccionamiento y separación que se infiere de lo razonado por la sentencia que se recurre sobre si la información y documentación de los concejales entonces recurrentes se refería, o no, a un determinado ámbito resulta irrelevante y, en todo caso, contrario a las exigencias derivadas del principio de seguridad jurídica que proclama el artículo 9.3 de la CE. Así es, cuando se sustrae determinada documentación al conocimiento de los concejales municipales que vicia de nulidad plena el acuerdo de aprobación provisional ello afecta y comunica a la aprobación definitiva posterior. Sin que puedan idearse compartimentos separados por ámbitos sectoriales, pues la aprobación provisional se refería al plan general, sin distinción, y la nulidad afecta, en consecuencia, en su integridad al citado acto de aprobación.

No existe independencia o autonomía de trámites en el procedimiento de elaboración de disposiciones generales, en los términos que se deducen de la sentencia, sino interconexión y sucesión propia de los vínculos que enlazan unos trámites con otros dentro de dicho procedimiento establecido. Téngase en cuenta, además, las peculiaridades propias de la naturaleza de los planes de urbanismo, pues al respecto hemos distinguido entre acto y disposición general, según se aluda al acto aprobatorio del plan por el órgano administrativo, o al contenido y las determinaciones que establece dicha norma general de rango reglamentario. Nos encontramos ahora, en definitiva, ante una aprobación provisional nula por la infracción del derecho fundamental del artículo 23 de la CE que impide realizar la labor de control y fiscalización de la actividad municipal, obstruye la informada constitución del órgano colegiado, y la concurrencia de tal vicio se proyecta sobre los actos posteriores a los que contagia del vicio de invalidez. No puede aprobarse definitivamente el plan que carece de aprobación provisional, porque al ser nulo hemos de considerarlo inexistente” (la negrita es nuestra).

En el Fundamento sexto se pone de manifiesto que “Acorde las razones expuestas, lo razonado por la sentencia lesiona, en consecuencia, el artículo 64.1 de la Ley 30/1992, sobre la transmisibilidad del vicio de nulidad, en la medida que considera, o se infiere de la misma, que la aprobación definitiva del plan se encuentra desvinculada y es independiente de una aprobación provisional declarada nula por lesión de un derecho fundamental. No se trata de actos independientes, como exige el artículo 64 citado, ni tienen una naturaleza autónoma y desvinculada de la posterior tramitación, sino que estamos ante actos vinculados y ligados que constituyen el antecedente necesario e ineludible del acto posterior, que resulta irremediablemente contaminado por la nulidad plena original de la aprobación provisional. De manera que se produce la comunicabilidad del vicio de invalidez, que afecta tanto a los anulables como nulos, toda vez que la norma comienza señalando que “la nulidad o anulabilidad de un acto”, y desde luego no acarrea la de los posteriores, siempre que sean independientes del primero, lo que como hemos visto no acontece en el caso examinado. En nada obsta a lo expuesto la naturaleza de acto de trámite que, a otros efectos, tiene la aprobación provisional, toda vez que lo que se impugnaba en el recurso contencioso administrativo era la aprobación definitiva del plan general, es decir, un acto que puso fin al procedimiento, si atendemos únicamente a la aprobación, o una disposición general si atendemos a su contenido. En todo caso hasta dicho acto se propaga el contagio del vicio de nulidad plena. Por cuanto antecede, procede la estimación del motivo primero, lo que nos releva del análisis de los demás invocados, y debemos declarar que ha lugar al recurso de casación y ya situados en la posición que nos coloca el artículo 95.2.d) de la LJCA, en los términos expuestos, procede estimar el recurso contencioso administrativo” (la negrita es nuestra).

En consecuencia, las citadas Órdenes 3127/2016, de 24 de noviembre, y 1731/2017, de 30 de junio, de la Consejería de Medio Ambiente, Administración Local y Ordenación del territorio, al acordar la aprobación definitiva de la Modificación de un Plan General que carece materialmente de la convocatoria del Pleno que acordó la aprobación provisional, y al ser éste un acto que constituye el antecedente necesario e ineludible de ese acto posterior de aprobación definitiva, incurren en un vicio de nulidad de pleno derecho, que determina la pertinencia de incoar el presente procedimiento de revisión de oficio.

Cuarto

El plazo para resolver el procedimiento será de seis meses contado desde la fecha del acuerdo de iniciación del mismo conforme a lo establecido en el artículo 106.5 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

Transcurrido el plazo establecido sin que se haya dictado y notificado la resolución expresa, se producirá la caducidad del procedimiento, tal y como refiere el artículo anteriormente citado.

En virtud de lo expuesto, conforme a los antecedentes de hecho y fundamentos de derecho señalados, de acuerdo con el informe del Servicio Jurídico de la Consejería de Medio Ambiente, Administración Local y Ordenación del Territorio, de fecha 3 de abril de 2018 y a propuesta del Director General de Urbanismo, de 12 de abril de 2018,

DISPONGO

Primero

Iniciar el procedimiento de revisión de oficio de las Órdenes 3127/2016, de 24 de noviembre, y 1731/2017, de 30 de junio, de la Consejería de Medio Ambiente, Administración Local y Ordenación del Territorio, relativas a la aprobación definitiva de la Modificación Puntual n.^o 2 del Plan General de Ordenación Urbana de Meco, declarando la subsistencia de los actos firmes dictados en aplicación de la citada Modificación.

Segundo

Atribuir la instrucción del presente procedimiento a la Secretaría General Técnica de esta Consejería.

Tercero

Otorgar trámite de audiencia al Ayuntamiento de Meco, de acuerdo con lo preceptuado en el artículo 82 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, por el plazo de quince días hábiles, a contar desde el día siguiente a la notificación de la presente orden.

Cuarto

Publicar la presente Orden en el BOLETÍN OFICIAL DE LA COMUNIDAD DE MADRID para someter el procedimiento al trámite de información pública, durante un plazo máximo de veinte días hábiles, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 83 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre.

Una vez publicada la presente Orden en el BOLETÍN OFICIAL DE LA COMUNIDAD DE MADRID, la documentación podrá consultarse en el Portal de Transparencia de la Comunidad de Madrid.

Durante dicho plazo se podrán presentar las alegaciones que se estimen oportunas ante la Secretaría General Técnica, a través de la oficina del Registro General de la Consejería de Medio Ambiente, Administración Local y Ordenación del Territorio, en la calle de Alcalá n.^o 16, planta baja, 28014 Madrid o cualquier otro medio establecido en la Ley 39/2015, de 1 de octubre, dirigidas a la Secretaría General Técnica, calle Alcalá, número 16, 3.^a planta, 28014 Madrid.

Madrid, a 20 de abril de 2018.

El Consejero de Medio Ambiente, Administración Local y Ordenación del Territorio, PEDRO MANUEL ROLLÁN OJEDA

(03/14.173/18)