I. COMUNIDAD DE MADRID

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CONSEJERÍA DE MEDIO AMBIENTE, VIVIENDA Y ORDENACIÓN DEL TERRITORIO

Intentada sin efecto la notificación de la Orden 1300/2010, de 30 de abril, de la Consejera de Medio Ambiente, Vivienda y Ordenación del Territorio, por la que se desestima el recurso de reposición interpuesto por la entidad mercantil “Residencial Cerro del Aire, Sociedad Anónima”, contra la Orden de la Consejería de Medio Ambiente, Vivienda y Ordenación del Territorio de 2 de abril de 2009, procede su publicación a los efectos previstos en el artículo 59.5 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.

Visto el expediente relativo al recurso de reposición interpuesto por la sociedad mercantil “Cerro del Aire, Sociedad Anónima”, contra la Orden de la Consejería de Medio Ambiente, Vivienda y Ordenación del Territorio de 2 de abril de 2009, se constatan los siguientes

HECHOS

Primero

Con fecha 2 de abril de 2009 se dicta Orden de la Consejera de Medio Ambiente, Vivienda y Ordenación del Territorio por la que, con base en la denuncia formulada por Agentes Forestales el día 6 de marzo de 2008, y en los informes de Agentes Forestales de fechas 7 de marzo de 2008, 11 de mayo de 2008 y 6 de noviembre de 2008, así como en los informes del Área de Evaluación Ambiental de 23 de junio de 2008, 9 de diciembre de 2008 y 17 de marzo de 2009, y en el informe del Servicio de Espacios Naturales Protegidos de 4 de febrero de 2009, se sanciona a la entidad “Residencial Cerro del Aire, Sociedad Anónima”, con una multa de 240.00 euros como consecuencia de la construcción de nuevas pistas forestales con una longitud superior a un kilómetro sin haber obtenido la correspondiente Declaración de Impacto Ambiental Positiva, y otra multa de 60.001 euros por no haber solicitado al órgano ambiental su pronunciamiento acerca del sometimiento o no a un procedimiento ambiental de las actuaciones consistentes en el repaso y la ampliación de caminos preexistentes, recogido en el Anexo IV de la Ley 2/2002, de 19 de junio, de Evaluación Ambiental de la Comunidad de Madrid.

Las acciones descritas se desarrollaron en la finca “Cerro del Aire”, incluida en la Zona de Máxima Protección del Parque Regional del Curso Medio del Río Guadarrama y su Entorno y en el Lugar de Importancia Comunitario “LIC de la Cuenca del Río Guadarrama”, dentro del término municipal de Galapagar.

Asimismo, la Orden dispone la obligación de restaurar, de conformidad con el artículo 66 de la Ley 2/2002, de 19 de junio, la parcela afectada reponiendo los bienes al Estado en que se encontraban antes de cometerse la infracción, y establece, a tal efecto, el deber de presentar en el plazo de seis meses, a contar desde la notificación de la resolución del procedimiento, un proyecto de restauración para su estudio y autorización por la Dirección General del Medio Ambiente.

La construcción de nuevas pistas forestales constituye una infracción al artículo 58, apartado a), de la Ley 2/2002, de 19 de junio, de Evaluación Ambiental de la Comunidad de Madrid, estando calificada como grave, de conformidad con el criterio establecido por el artículo 59, apartado h), de la referida norma. Por su parte, el repaso y ampliación de caminos preexistentes constituye una infracción al artículo 59.e) de la Ley 2/2002, de 19 de junio, de Evaluación Ambiental de la Comunidad de Madrid, estando igualmente calificada como grave.

Dicha Orden fue notificada a la entidad interesada con fecha 13 de abril de 2009, según consta en el correspondiente acuse de recibo de Correos.

Segundo

Contra la citada Orden, la mercantil “Residencial Cerro del Aire, Sociedad Anónima”, ha interpuesto recurso de reposición dentro del plazo legalmente establecido alegando, en síntesis, lo siguiente:

— Que se ha producido un error en la identificación del sancionado, pues en la Orden ahora recurrida se especifica claramente que el responsable de los hechos imputados es la entidad “Residencial Cerro del Aire, Sociedad Anónima”; sin embargo, en el encabezamiento de la indicada Orden y en la carta de pago que se adjunta, se indica que el ingreso habrá de ser realizado por don Gerardo Ruiz Rubio, quien es un mero mandatario de la entidad sin responsabilidad alguna sobre los hechos sancionados.

— Que los hechos denunciados son objeto de dos sanciones por dos infracciones graves a la misma Ley; sin embargo, en una se aplica la sanción en su grado máximo y en otra en el mínimo, y en base a lo recogido en el artículo 65 de la Ley 2/2002, de 19 de junio, de Evaluación Ambiental de la Comunidad de Madrid, habría que imponer una única sanción. Añade que en ningún momento se justifican las razones que motivan la imposición de la sanción en su grado máximo, habida cuenta, además, que el daño causado es subsanable en un período de seis meses, y no ha existido intencionalidad, beneficio para el infractor, reiteración o reincidencia; por todo ello, procedería la fijación de la multa en su cuantía mínima o bien la recalificación de la infracción a leve.

— Que a pesar de su importancia a la hora de determinar la necesidad de las obras realizadas y la verdadera autoría de los daños ambientales, no se han practicado las pruebas propuestas consistentes en el informe aclaratorio de los agentes denunciantes, que si bien fue emitido no abordó la totalidad de las cuestiones planteadas, y en el informe del Servicio de Espacios Naturales Protegidos, así como en la certificación por parte del Área de Defensa de los Ecosistemas contra Incendios Forestales de la Comunidad de Madrid sobre el número de incendios que han afectado a la finca “Cerro del Aire” y colindantes en los últimos diez años.

— Que el último tramo de nueva apertura solo tiene unos 240 metros y no supera la longitud de un kilómetro a la que alude el epígrafe 3 del Anexo II de la Ley 2/2002, de 19 de junio, de Evaluación Ambiental de la Comunidad de Madrid, por lo que no está sujeto al procedimiento de evaluación, y con respecto a las demás circunstancias que recoge el epígrafe 3 del mencionado Anexo II, son pequeños tramos los que pudieran tener una pendiente superior al 25 por 100, pero en ningún caso esta supera el 15 por 100 del trazado total, circunstancia que se repite con la pendiente de la traza, que solo en escasos metros supera el 10 por 100 del desnivel.

Tercero

La Dirección General de Evaluación Ambiental ha emitido, con fecha 26 de marzo de 2010, el informe a que se refieren los artículos 82 y 83 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, proponiendo la desestimación del recurso.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

Primero

La competencia para resolver el recurso de reposición interpuesto corresponde a la Consejera de Medio Ambiente, Vivienda y Ordenación del Territorio, de acuerdo con lo que se establece en el artículo 116.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, y en los artículos 41.g) y 57 de la Ley 1/1983, de 13 de diciembre, de Gobierno y Administración de la Comunidad de Madrid.

Segundo

En cuanto a las cuestiones de fondo, y por lo que respecta al aducido equívoco a la hora de identificar al responsable de la actuación imputada, debe tenerse presente, en primer término, que el principio de personalidad que rige la potestad sancionadora, consagrado en el artículo 130 de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, implica que, en el Derecho Administrativo sancionador y a diferencia de lo que ocurre en el Derecho Penal, no rige para los entes colectivos el aforismo de “societas delinquere non potest”, de tal forma que se admite la responsabilidad directa de las personas jurídicas por las infracciones en las que incurran sus agentes. En consonancia con dicho criterio, la Orden ahora impugnada manifiesta textualmente en su fundamento de derecho sexto que «la entidad “Residencial Cerro del Aire, Sociedad Anónima”, es responsable de los hechos imputados como autora de los mismos, conforme a lo dispuesto en el artículo 57 de la Ley 2/2002, de 19 de junio, de Evaluación Ambiental de la Comunidad de Madrid», de donde resulta que, en contra de lo manifestado por la parte recurrente, no se ha producido ninguna confusión en la determinación de la autoría y consecuente culpabilidad por la realización de las obras que han dado origen al expediente sancionador de referencia, ya que esta ha sido expresamente atribuida a la mercantil interesada.

En otro orden de cosas, la imputación de responsabilidad anteriormente indicada no se ha visto modificada por el hecho de que la Orden de la Consejería de Medio Ambiente, Vivienda y Ordenación del Territorio de 2 de abril y el impreso para efectuar el pago de la sanción impuesta se dirijan específicamente a don Gerardo Ruiz Rubio, pues no solo este ha intervenido a lo largo de la tramitación del procedimiento presentando en nombre de la sociedad “Residencial Cerro del Aire, Sociedad Anónima”, alegaciones al Acuerdo de Inicio y a la Propuesta de Resolución del expediente, sino que, al tratarse la inculpada de una persona jurídica, tal y como prevé la sentencia del Tribunal Supremo de 29 de abril de 1999, los actos de comunicación han de ser recibidos, como regla general, a través de las personas físicas que ostentan la representación de la misma.

En definitiva, la designación de don Gerardo Ruiz Rubio como destinatario, dentro de la organización empresarial a la que representa, de la Orden recurrida y del documento de pago carece de repercusión en sede de responsabilidad por las actuaciones desarrolladas.

Tercero

Respecto de la improcedencia de imponer dos sanciones por los hechos que han dado origen al expediente de referencia, el artículo 65 de la Ley 2/2002, de 19 de junio, dispone que “cuando la misma conducta resulte sancionable con arreglo a esta Ley y a otras normas de protección ambiental, se impondrá únicamente la sanción más grave de las que resulten aplicables, o a igual gravedad, la de cuantía superior, salvo que en ambas normas se tipifique la misma infracción, en cuyo caso prevalecerá la norma especial”.

En el presente supuesto se han imputado a la entidad recurrente dos infracciones a la Ley 2/2002, de 16 de junio, diferenciadas:

La primera consiste en la construcción de nuevas pistas forestales —acción incardinada en el epígrafe 3 del Anexo segundo de la Ley, relativo a los proyectos de obligado sometimiento a Evaluación de Impacto Ambiental en la Comunidad de Madrid— sin haber obtenido la previa Declaración de Impacto Ambiental positiva, hecho subsumible en la infracción tipificada como muy grave por el artículo 58.a) de la Ley 2/2002, de 19 de junio, si bien, en atención a las dimensiones de las actuaciones efectuadas, la infracción fue recalificada de oficio por el órgano instructor a grave, de conformidad con el criterio establecido por el artículo 59.h) de la referida Ley.

Y la segunda viene constituida por el repaso y ampliación de los caminos preexistentes —acción incluida en el epígrafe 73 del Anexo IV de la Ley 2/2002, de 19 de junio, dedicado a los proyectos a estudiar caso por caso por el órgano ambiental de la Comunidad de Madrid— sin haber solicitado al órgano ambiental su pronunciamiento acerca de la necesidad de someter la actuación a alguna clase de procedimiento ambiental, hecho calificado como infracción grave por el artículo 59.e) de la misma Ley.

De lo expuesto se colige que nos encontramos ante dos hechos diferenciados e independientes que vienen a vulnerar distintos preceptos de una misma norma, la Ley 2/2002, de 19 de junio, razón por la cual resulta plenamente admisible que cada una de las acciones infractoras sea objeto de la correspondiente sanción, determinada tras la tramitación del procedimiento legalmente establecido, deviniendo, en definitiva, inaplicable la regla contenida en el artículo 65 de la referida norma, en tanto que este alude a un único hecho que resulte reprochable en virtud de diversas normas de protección ambiental, estableciendo exclusivamente para dicho supuesto un orden de prelación de las sanciones con el fin de evitar la duplicidad de castigos administrativos.

Una vez constatada la procedencia de la imposición de una sanción por cada uno de los actos contrarios al ordenamiento jurídico, corresponde ahora analizar la correcta calificación de una de las infracciones cometidas como grave y la graduación de la cuantía de la multa por ella impuesta en su grado máximo. Como se ha indicado, la construcción de nuevas pistas forestales sin haber obtenido la correspondiente Declaración de Impacto Ambiental constituye una infracción administrativa muy grave prevista en el artículo 58.a) de la Ley 2/2002, de 19 de junio, que define como tal “el inicio o ejecución de obras, proyectos o actividades sujetos a Evaluación de Impacto Ambiental sin haber obtenido declaración de Impacto Ambiental positiva o incumpliendo las condiciones establecidas en la misma”. Ahora bien, comprobadas por el órgano encargado de la instrucción del procedimiento las dimensiones y características de las pistas ejecutadas, este acordó de oficio la recalificación de la infracción a grave, de acuerdo con la regla prevista por el artículo 59.h) de la citada norma, que viene a considerar como graves “la comisión de alguna de las infracciones tipificadas en el artículo anterior cuando por su escasa cuantía y entidad no merezcan la calificación de graves”. Sin embargo, del examen del expediente y del tenor literal del artículo 60 de la Ley 2/2002, de 19 de junio, dedicado a las infracciones leves, no se deduce la existencia de ninguna circunstancia o criterio normativo que justifique que esta infracción, inicialmente tipificada como muy grave, pueda ser recalificada a leve, máxime cuando la regla de la escasa cuantía o entidad contenida en el artículo 60.c) de dicha Ley se refiere a la posibilidad de graduar como leve una infracción definida originariamente como grave.

Confirmada de este modo la correcta calificación de la infracción como grave, procede examinar si el importe de la sanción resulta adecuado a las circunstancias concurrentes; en este sentido, el artículo 63.1 de la Ley 2/2002, de 19 de junio, dispone que las sanciones deberán guardar la debida proporcionalidad con la gravedad de la acción u omisión constitutiva de la infracción, mientras que el apartado 2 del referido precepto indica que “las sanciones se graduarán atendiendo, especialmente, a los siguientes criterios:

a) Riesgo o daño ocasionado, su repercusión o trascendencia social, el coste de restitución o la irreversibilidad del daño o deterioro producido en la calidad del recurso o del bien protegido, la intencionalidad de la conducta y la reiteración o reincidencia en la comisión de infracciones al medio ambiente.

b) La comisión de la infracción en las áreas especiales identificadas del Anexo Sexto de esta Ley.

c) La adopción, con antelación a la finalización del procedimiento sancionador, y previo consentimiento del órgano ambiental competente, de medidas correctoras que minimicen o resuelvan los efectos perjudiciales que sobre el medio ambiente deriven de la infracción”.

Por otra parte, el artículo 62.2 de la Ley 2/2002, de 19 de junio, señala que por la comisión de infracciones graves podrá imponerse multas de entre 60.001 y 240.405 euros, además del cierre del establecimiento por un período no superior a dos años ni inferior a seis meses, así como la suspensión total o parcial de la actividad por un período no superior a dos años ni inferior a seis meses.

Pues bien cabe destacar que, tal y como prevé la Orden ahora impugnada, la multa de 240.000 euros ha sido fijada tras valorar las circunstancias concurrentes en el procedimiento, como son la consideración de terreno forestal de la zona en la cual tuvieron lugar las actuaciones denunciadas, la cual está catalogada como Suelo No Urbanizable Especialmente Protegido por las Normas Urbanísticas Municipales, y se encuentra incluida en Zona de Máxima Protección del Parque Regional del Curso Medio del Río Guadarrama y su Entorno y en el Lugar de Importancia Comunitaria “LIC de la Cuenca del Río Guadarrama”. Asimismo, se ha tenido en cuenta tanto la valoración de los daños producidos al medio ambiente, que según el informe del Servicio de Espacios Naturales Protegidos se estima en 28.453,05 euros, como el plazo de restauración del terreno —superior a seis meses— y la necesidad de adoptar medidas restauradoras debido al riesgo de un significativo incremento de la erosión en las zonas afectadas.

En definitiva, sobre la base de las circunstancias que han rodeado al expediente de referencia y habida cuenta de que la cuantía de la multa se encuentra dentro del intervalo económico-punitivo legalmente establecido, procede concluir que la sanción de 240.000 euros por la comisión de una infracción grave respeta la proporcionalidad normativamente exigida respecto de los hechos acaecidos y las circunstancias concurrentes.

Cuarto

Por lo que se refiere a la denegación de la prueba propuesta, el artículo 10.2 del Decreto 245/2000, de 16 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento para el Ejercicio de la Potestad Sancionadora por la Administración de la Comunidad de Madrid, dispone que “se practicarán de oficio, o se admitirán a propuesta de los presuntos responsables, cuantas pruebas sean adecuadas para la determinación de los hechos y posibles responsabilidades. Solo podrán ser declaradas improcedentes, de manera motivada, aquellas pruebas que por su relación con los hechos no puedan alterar la resolución final a favor del presunto responsable”.

El derecho a la utilización de los medios de prueba pertinentes para la defensa, según doctrina del Tribunal Constitucional recogida, entre otras, en la STC 165/2004, no tiene carácter absoluto o, expresado en otros términos, no faculta para exigir la admisión de todas las pruebas que puedan proponer las partes en el proceso, sino que atribuye únicamente el derecho a la recepción y práctica de aquellas que sean pertinentes, correspondiendo al órgano administrativo sancionador el examen sobre la pertinencia y legalidad de las pruebas solicitadas, debiendo motivar de manera razonada la denegación de las pruebas propuestas, de manera que puede resultar vulnerado ese derecho cuando no se admiten o ejecutan, por causa imputable al órgano sancionador, pruebas relevantes para la resolución final del expediente, sin motivación alguna o mediante una interpretación de la legalidad manifiestamente arbitraria.

Siguiendo esta línea argumentativa y con relación al informe complementario de los agentes forestales, conviene tener presente que el 17 de septiembre de 2008, el órgano instructor requirió a los agentes intervinientes la emisión de un informe en el que, además de ratificarse en el contenido de la denuncia de 6 de marzo de 2008, se pronunciasen acerca de las alegaciones formuladas por la mercantil interesada al Acuerdo de Inicio del procedimiento. Asimismo, y en idéntica fecha, se solicitó del Servicio de Espacios Naturales Protegidos información acerca de si la sociedad “Residencial Cerro del Aire” contaba con autorización para efectuar las labores de mejora y repaso de caminos preexistentes referidas en su escrito de alegaciones.

En contestación a los aludidos requerimientos, los agentes forestales actuantes emitieron, con fecha 16 de octubre de 2008, un informe en el que, además de corroborar todos los términos de la denuncia, venían a responder las diferentes cuestiones planteadas por la actora dentro del ámbito de sus competencias. Por su parte, respecto de las labores de repaso y ampliación de caminos ya existentes, el Servicio de Espacios Naturales Protegidos elaboró, con fecha 4 de febrero de 2009, un informe en el que precisa que “en esta unidad administrativa no consta solicitud de autorización para la realización de las actuaciones denunciadas. Tampoco consta solicitud de autorización para las labores de mejora enumeradas en el escrito de alegaciones presentado. Por tanto, la empresa no contaba con autorización para la realización de las actuaciones objeto de este expediente”.

De todo ello resulta que el medio probatorio consistente en la solicitud de informes a los Agentes y al Servicio de Espacios Naturales Protegidos planteado por la entidad recurrente no solo fue practicado por el órgano instructor, sino que los datos proporcionados por las unidades administrativas requeridas contestan a todas y cada una de las alegaciones formuladas por la mercantil interesada, motivo por el cual no resulta admisible desde esta perspectiva la invocada denegación de la prueba propuesta.

En cuanto a la petición de informe al Área de Defensa de los Ecosistemas contra Incendios Forestales de la Comunidad de Madrid, tal y como se indicó en la Orden ahora impugnada, debe proclamarse su innecesariedad, ya que su práctica no varía el sentido final de la resolución del procedimiento en favor de la empresa recurrente, pues aun cuando el objetivo de las actuaciones ejecutadas fuese la prevención de posibles incendios en la zona, tal propósito no enerva el hecho de que los trabajos ejecutados por la entidad “Residencial Cerro del Aire, Sociedad Anónima”, deberían haberse sometido con carácter previo a los procedimientos ambientales establecidos por la Ley 2/2002, de 19 de junio; por este motivo, ha de proclamarse su irrelevancia y la falta de incidencia de su rechazo respecto del derecho a la defensa de la recurrente.

Quinto

En cuanto a las discrepancias respecto de la longitud de los tramos de nueva apertura y el impacto de la pendiente y la traza sobre el trazado total y el desnivel, respectivamente, frente a tal argumento formulado por la parte cabe oponer el informe emitido por el Área de Evaluación Ambiental, que indica que, a la vista de la documentación que obra en el expediente y la cartografla aérea disponible, de los tramos reflejados en las alegaciones al menos 1.300 metros deben considerarse de nueva apertura: 440 metros en la denominada Vía 1 (acceso a las edificaciones junto al río Guadarrama), 620 metros en la Vía 2 (realizada sobre el sendero preexistente) y los 240 metros de la Vía 3. La Vía 1 no se menciona en las alegaciones; en cuanto a la Vía 2, en la fotografía aérea se puede comprobar que antes de la actuación solo se trataba de un sendero, muy difuso en algunos tramos y sin anchura suficiente para ser transitado por un vehículo todo-terreno. La Vía 3 es íntegramente de nueva creación. Asimismo, debe reiterarse que en la Vía 2 existe un tramo de unos 440 metros que se dirige hacia el Oeste, el cual, si bien no está reflejado en el escrito de alegaciones, tiene las mismas características que dicha vía —nueva pista sobre sendero existente—, por lo que la suma de tramos de nueva apertura se eleva al menos a 1.740 metros.

Por otra parte, respecto de las pendientes y trazados, el mencionado informe señala que “analizada la cartografía disponible, se comprueba que las pendientes de las laderas donde se encuentran las diferentes vías son en general superiores al 25 por 100, y que los trazados de las pistas ejecutadas superan en determinados tramos el 10 por 100 de desnivel, en particular las denominadas Vía 2 y Vía 3”.

Sobre la base de las manifestaciones anteriores y en contra de lo señalado por la mercantil interesada, el. aludido informe concluye que el proyecto se encuentra encuadrado en el epígrafe 3 del Anexo Segundo de la Ley 2/2002, relativo a “construcción de nuevas pistas forestales cuya longitud supere un kilómetro y su trazado se vea afectado en más de un 15 por 100 por alguna de las siguientes circunstancias: a) Que la pendiente de la traza supere el 10 por 100 de desnivel; b) Que la pendiente de la ladera por la que discurra la pista sea superior al 25 por 100”.

De lo expuesto se colige la inadmisibilidad de la alegación formulada por la entidad recurrente y la sujeción, en definitiva, del proyecto de apertura de nuevas pistas al procedimiento ordinario de evaluación de impacto ambiental.

En su virtud y de acuerdo con el informe de la Dirección General de Evaluación Ambiental, en el que se propone la desestimación del recurso, y a propuesta de la Secretaría General Técnica,

DISPONGO

Desestimar el recurso de reposición interpuesto por la sociedad mercantil “Cerro del Aire, Sociedad Anónima”, contra la Orden de la Consejería de Medio Ambiente, Vivienda y Ordenación del Territorio de 2 de abril de 2009, por infracción administrativa a la Ley 2/2002, de 19 de junio, de Evaluación Ambiental de la Comunidad de Madrid, y, en consecuencia, confirmar en todos sus términos la Orden recurrida por ser conforme a Derecho.

Lo que se le notifica, significándole que la Orden transcrita agota la vía administrativa y que contra la misma procederá, en su caso, recurso contencioso-administrativo, a interponer en el plazo de dos meses, contados desde el día siguiente a la recepción de la presente notificación, bien ante la Sala correspondiente del Tribunal Superior de Justicia de Madrid o bien ante la del Tribunal Superior de Justicia del domicilio del demandante, a elección de este último. Todo ello de conformidad con lo establecido en la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, y sin perjuicio de que los interesados puedan ejercitar cualquier otro recurso que estimen procedente en defensa de sus derechos.

Madrid, a 16 de junio de 2010.—El Secretario General Técnico, Alfonso Moreno Gómez.

(03/27.530/10)